معاهدة الفضاء الخارجي – مجلس العلاقات الخارجية 

اعداد وترجمة : رعد تغوج

تنتمي هذه إلى سلسة أوراق عمل الحوكمة العالمية وهي ضمن منشورات مجلس المجالس (CoC)، وهي مبادرة من مجلس العلاقات الخارجية. تستهدف أوراق العمل المشكلات العالمية الحرجة التي تتطلب تفكيراً إبداعياً جديداً، وتحدد مبادئ أو قواعد أو ترتيبات مؤسسية جديدة يمكنها تحسين التعاون الدولي من خلال معالجة المشكلات العالمية القائمة أو الناشئة.

 

الفضاء الخارجي مُزدحم، حيثُ تمتلك أكثر من ثمانين دولة أقماراَ صناعية أو تقوم بتشغيلها. تتنوع أنواع الجهات الفاعلة بشكل متزايد، لم يعد الفضاء مجرد عالم من الدول، يتنافس عدد متزايد من الجهات الفاعلة غير الحكومية، بما في ذلك القطاع الخاص والمؤسسات الأكاديمية، من أجل الوصول إلى الفضاء. في الوقت نفسه، أصبح الفضاء الخارجي ميداناً للنزاع والتنافس. مدفوعة بالتغيرات في موازين القوى الإقليمية والعالمية، أجبرت المنافسة المتزايدة المدفوعة بالأمن في الفضاء العديد من الدول على تطوير قدرات فضائية مضادة يمكن استخدامها لتعطيل أو رفض أو تدمير أنظمة الفضاء. يجب تنظيم وحوكمة هذه الأنشطة لضمان الاستخدام الآمن والمستدام للفضاء الخارجي للجميع.

 

تثبت هذه الاتجاهات أنها تشكل تحدياً مُتزايداً لآليات الحوكمة العالمية الحالية. تخضع أنشطة الفضاء الخارجي لعدد من المعاهدات والاتفاقيات، التي أساسها معاهدة الفضاء الخارجي لعام 1967 (OST) أو بشكل أكثر رسمية، معاهدة المبادئ التي تنظم أنشطة الدول في استكشاف واستخدام الفضاء الخارجي، بما في ذلك القمر والأجرام السماوية الأخرى. لكن هذه الاتفاقيات تم تطويرها في الستينيات والسبعينيات من القرن الماضي، وهي تعكس المرحلة التي صممت من أجلها، حيث تم تشييدها في ظل ظروف جيوسياسية وتكنولوجية مختلفة، فهي ليست مناسبة تماماً لمواجهة التحديات المعاصرة.

 

لقد حافظت معاهدة الفضاء الخارجي والأدوات القانونية الفرعية الأربعة بما في ذلك اتفاقية الإنقاذ لعام 1968، واتفاقية المسؤولية الفضائية لعام 1972، واتفاقية التسجيل لعام 1976، واتفاقية القمر لعام 1979، إلى حد كبير، على قدسية الفضاء الخارجي. لكنها تعاني أيضاً من مشاكل: فهي مُنفتحة على تفسيرات وتأويلات قانونية موسعة تمنعهم من تقييد تسليح الفضاء الخارجي. ما لم يتم وضع قواعد أكثر فعالية للتصدي بشكل أكثر شمولاً لتكنولوجيات وأنشطة مكافحة الفضاء مثل خدمة الساتلايت في المدار أو عمليات التقارب، فإن الوصول المستمر إلى الفضاء الخارجي وإدارته سيواجه صعوبات متزايدة على حساب جميع البلدان. في حين أن التدابير الدولية الملزمة قانوناً هي الاقتراح المثالي، فمن المرجح أن تجعل البيئة السياسية والأمنية الحالية من الصعب تحقيقها. يمكن أن يكون البديل هو التركيز على تطوير قواعد السلوك في الفضاء الخارجي، ولكن من غير المحتمل أن تكون المعايير وحدها كافية.

 

تجلت هذه المعضلة في أحدث اجتماع لفريق الخبراء الحكوميين التابع للأمم المتحدة (UNGGE) المعني بمنع سباق التسلح في الفضاء الخارجي، والذي اجتمع في جنيف في 2018-2019. إن عدم قدرة هذا الفريق على التوصل إلى توافق في الآراء وإصدار تقرير عن النتائج في جلسته الأخيرة يشهد على الصعوبات الهائلة في إدارة الفضاء وعدم وجود توافق في الآراء بين القوى الكبرى بشأن تعريف المفاهيم الحيوية لأمن الفضاء، بما في ذلك ما هو سلاح الفضاء، وما الذي يشكل هجوما مسلحاً في الفضاء الخارجي، وتطبيقات حق الدفاع عن النفس.

 

يجب متابعة التدابير الملزمة قانوناً، بما في ذلك مراجعة معاهدة الفضاء الخارجي، بجدية، ولكن من الصعب التغلب على العوائق السياسيّة التي تحول دُون تطوير تدابير جديدة أو تعديل التدابير الحالية. بالنظر إلى أن الصعوبات تنشأ في الغالب من الخلافات السياسيّة، يجب أيضاً مُتابعة الأدوات السياسية غير القانونيّة مثل الشفافيّة وتدابير بناء الثقة (TCBMs). في حين أن التدابير القانونية مثل إصلاح معاهدة الفضاء الخارجي لا تزال بحاجة إلى اعتبارها الهدف النهائي، توصي ورقة العمل هذه باتباع نهج تدريجيّ لمُعالجة الصعوبات السياسيّة لتطوير قواعد فعالة للطريق.

 

يسود مَنظوران مُتعارضان بشأن الحوكمة العالمية في الفضاء الخارجي، أحدهما يعتقد أن التدابير القانونية ضرورية لحل المشاكل التي تواجه نظام الفضاء الحالي والآخر يرى أنه، في ظل المناخ السياسي المعاصر، فإن تدابير الشفافية وبناء الثقة التقليدية هي الهدف الأكثر عملية. يمكن أن يكون النهج الأفضل شيء بينهما، ويمكن أن يتخذ ذلك شكل قيام فريق الأمم المتحدة للأمن الاجتماعي بوضع تدابير ملزمة قانونياً لتدابير الشفافية وبناء الثقة تشمل مدونات قواعد سلوك جديدة تتعلق بالفضاء الخارجي. في حين تُفسر تدابير الشفافية وبناء الثقة تقليدياً على أنها تدابير سياسية وليست معاهدات، يمكن أن تكون تدابير الشفافية وبناء الثقة الملزمة قانوناً حل وسط مُفيد.

 

ينبغي لجميع الدول الرئيسة التي ترتاد الفضاء أن تعطي الأولوية لتنشيط مؤتمر نزع السلاح. مؤتمر نزع السلاح هو الهيئة المتعددة الأطراف في جنيف والمسؤولة عن المفاوضات الدولية للسيطرة على الأسلحة، بما في ذلك المفاوضات المتعلقة بالفضاء الخارجي. لكن مؤتمر نزع السلاح لم يشارك في أي مُفاوضات مُهمة لأكثر من عقدين من الزمن إلى حد كبير بسبب خلاف الدول الأعضاء على برنامج عملها السنوي. إذا استمر هذا الجمود في إعاقة الاتفاقات المتعددة الأطراف الجديدة، فستضطر البلدان إلى الاعتماد على الردع لحماية أصولها في الفضاء الخارجي. قد يكون هذا النهج مزعزعاً للاستقرار بطبيعته وسيكون له تأثير متتالي: إذا اعتمد بلد ما على الردع، فسيضطر الآخرون إلى اتباعه، مما يجعل إجراء المزيد من المفاوضات أمراً صعباً.

 

لا يزال بإمكان العالم تجنب هذا المسار، لم يصبح الردع بعد سياسة بديهيّة لأي دولة في الفضاء الخارجي. قبل أن يحدث ذلك، يجب استئناف المفاوضات المتعددة الأطراف في مؤتمر نزع السلاح. تميل بعض البلدان إلى اقتراح أماكن أخرى، ولكن بالنسبة لعدد كبير من البلدان، يعتبر مؤتمر نزع السلاح المؤسسة المتعددة الأطراف الوحيدة التي يمكنها التفاوض على اتفاقية تتعلق بأمن الفضاء. تعلق العديد من البلدان أهمية على قاعدة توافق الآراء الصادرة عن مؤتمر نزع السلاح لاتخاذ القرار، والتي تسمح للأعضاء الأصغر والأضعف باستخدام حق النقض ضد القرارات. على الجانب الآخر، تحمل هذه القاعدة أيضاً اتفاقيات عرضة لأهواء أي من الدول الأعضاء. ظل التوصل إلى توافق في الآراء بين القوى الكبرى أكبر حجر عثرة أمام إنشاء نظام فضاء خارجي فعال، مما يعني أن عمل مؤتمر نزع السلاح سيستمر في المعاناة ما لم تتمكن البلدان، ولا سيما القوى العظمى، من حل خلافاتها بشكل كافٍ. ما لم تجد الدول طرقاً لتنشيط عمل مؤتمر نزع السلاح والبدء في الاتفاق على برنامج عمل كحد أدنى، فإن مُعالجة المشاكل المتزايدة للحوكمة في الفضاء الخارجي ستكون صعبة. الأماكن الأخرى مثل اللجنة الأولى للأمم المتحدة وهيئة نزع السلاح التابعة للأمم المتحدة كبيرة جداً وغير عملية للتفاوض بشأنها، في حين أن أماكن مثل لجنة الأمم المتحدة لاستخدام الفضاء الخارجي في الأغراض السلمية ليس لديها تفويض لمناقشة قضايا الفضاء العسكري.

 

يجب على جميع الموقعين على معاهدة الفضاء الخارجي مراجعة المعاهدة وتحديثها. على الرغم من أن معاهدة الفضاء الخارجي كانت بمثابة أداة مُفيدة في ضمان الوصول الآمن إلى الفضاء الخارجي، فإن تطوير قدرات مكافحة الفضاء بما في ذلك التدابير الإلكترونية وتدابير الحرب الإلكترونية يمثل تهديداً رئيسياً يجب التعامل معه. قدرات الفضاء المضاد هي أسلحة يمكنها تدمير الأجسام الموجودة في الفضاء أو تعطيل الخدمات الفضائية والتدخل فيها من خلال الهجمات المادية الحركية أو الوسائل الإلكترونية والسيبرانية. لا توجد حالياً لوائح فعالة ضدهم، لأن معاهدة الفضاء الخارجي تحظر أسلحة الدمار الشامل في الفضاء الخارجي فقط. بدأت بعض الدول الآن في تفسير معاهدة الفضاء الخارجي بشكل خطير على أنها تعني أن “الأسلحة غير المستخدمة في أسلحة الدمار الشامل في الفضاء لا تنتهك القانون الدولي”. على الرغم من أنه لا يزال من الممكن استخدام القانون الدولي العرفي لجعل تسليح الفضاء الخارجي غير قانوني، فمن المرجح أن تستغل بعض الدول ثغرات معاهدة الفضاء الخارجي.

 

لذلك يحتاج الموقعون إلى مراجعة وتحديث معاهدة الفضاء الخارجي بطريقتين. أولاً، ينبغي توسيع المادة الرابعة من معاهدة الفضاء الخارجي لتشمل الأسلحة التقليدية والتكنولوجيات الأخرى غير المتعلقة بأسلحة الدمار الشامل، بما في ذلك الأسلحة الأرضية المضادة للأقمار الصناعية وأنظمة الفضاء المضادة الأخرى. ثانياً، تحتاج معاهدة الفضاء الخارجي إلى تحسين الصياغة الغامضة لتوفير قدر أكبر من الوضوح. أصبحت المصطلحات المهمة في معاهدة الفضاء الخارجي مثل “الاستخدامات السلمية للفضاء الخارجي” تحمل تفسيرات واسعة النطاق بحيث لا تفيد في تقييد الأعمال غير المسؤولة في الفضاء الخارجي. على سبيل المثال، فسر البعض كلمة “سلمي” على أنها تشير إلى استخدام “غير عسكري” للفضاء، بينما يقترح البعض الآخر أنها تعني سلوكاً “غير عدواني”. ما لم يتم توضيح هذه المفاهيم الأساسية، فإن فعالية معاهدة الفضاء الخارجي، أو أي معاهدة أخرى، أو تدابير الشفافية وبناء الثقة ستكون موضع شك.

 

يجب أن تكون صياغة قواعد جديدة للطرق في الفضاء الخارجي أكثر شمولاً. على الرغم من أن النهج الشامل لوضع القواعد يمثل تحدياً، إلا أنه يؤدي بشكل حاسم إلى مزيد من التأييد من الدول، وبالتالي ضمان امتثال أفضل. بالطبع، يمكن أن يؤدي تطوير اتفاقية تشمل جميع الجهات الفاعلة إلى أداة ليست مثالية لأن بناء توافق الآراء يتطلب حلول وسط، ولكن ضمان المزيد من المشاركة والتأييد يستحق الجهد المبذول. العمليات والنهج لا تقل أهمية عن الوثيقة الختامية النهائية. تمنح العملية الشاملة الدول إحساساً بالملكية فيما يتعلق بصياغة معاهدة أو إدارة تدابير بناء الثقة. إن صوت القوى الناشئة والبلدان النامية مهم في تطوير أنظمة قائمة على قواعد للحوكمة العالمية. يجب اتباع عملية شاملة تجمع مختلف أصحاب المصلحة معاً لضمان قبول أوسع، مما قد يؤدي إلى زيادة الشرعية والامتثال ولن يكون مفيداً إذا تم ذلك كفكرة لاحقة.

إن الجهد المبذول لوضع مدونة سلوك لأنشطة الفضاء الخارجي في الاتحاد الأوروبي هو أمر توضيحي في هذا الصدد. جوهر قانون الاتحاد الأوروبي نفسه لم يكن مشكلة. أوصت المدونة، على سبيل المثال، بتجنب الإجراءات التي تخلق حُطاماً فضائيّاً طويل الأمد ودعت الدول إلى اتخاذ تدابير لتجنب الاصطدام والمشاركة في إخطارات “ما قبل الإطلاق وعودة الدخول” عالية المخاطر. عارضت العديد من الدول خارج الاتحاد الأوروبي، مثل الصين والهند المدونة لأنها لم تكن جزءاً من عملية التنمية. هذا منعها من الحصول على دعم واسع. يُحسب للاتحاد الأوروبي أنه أدرك المشكلة في النهاية وتواصل مع دول أخرى، لكن الضرر قد حدث بالفعل. ينبغي النظر بعناية في هذه التجربة، لا سيما إذا ثبت عدم جدوى الجهود المبذولة في مؤتمر نزع السلاح وعدم تحسن الظروف الجيوسياسية. يقدم هذا النوع من المبادرات للبلدان ذات التفكير المماثل طريقاً للمضي قدماً في إدارة الفضاء، ولكن يجب القيام به بشكل مختلف عن قانون الاتحاد الأوروبي. قد يكون من المفيد إشراك مجموعة أكبر من البلدان المعنية في بداية عملية التداول.

 

يجب على الدول تطوير تدابير الشفافية وبناء الثقة. سوف تستغرق مراجعة وتحديث معاهدة الفضاء الخارجي وقتاً. إن تطوير تدابير الشفافية وبناء الثقة يمكن أن يسد الفجوة كخطوة وسيطة نحو الصكوك القانونية، والتي ينبغي أن تظل الهدف النهائي. ينبغي النظر إلى تدابير الشفافية وبناء الثقة على أنها خطوات مُفيدة وعملية في بناء الثقة بين البلدان. يمكنهم تعزيز الحوار بين أصحاب المصلحة المتعددين وتشجيع الانفتاح وتبادل المعلومات والشفافية. تتمتع تدابير الشفافية وبناء الثقة بالمرونة للبدء بالقاسم المشترك الأقل، وهي التدابير التي يتفق عليها جميع الأطراف. يمكن أن تشمل هذه قواعد السلوك المسؤول، أو مدونة السلوك الخاصة بالفضاء الخارجي، أو نشاط فريق الخبراء الحكوميين. على الرغم من فشل أحدث اجتماع للأمم المتحدة بشأن منع سباق التسلح في الفضاء الخارجي، لا تزال هذه الجهود بحاجة إلى المتابعة. يمكن أن تكون تدابير الشفافية وبناء الثقة ضيقة التركيز وتبدأ بتدابير محددة مثل “عدم اختبار / نشر أسلحة فضائية في الفضاء الخارجي” قبل الانتقال إلى قضايا أوسع ، مثل “عدم التدخل في الأنشطة السلمية للدول الأخرى”. كما يمكن أن يؤدي اعتماد تدابير محددة من تدابير الشفافية وبناء الثقة، مثل الإخطارات السابقة لبدء التشغيل، إلى تعزيز الجهود المبذولة لوضع معايير للسلوك المسؤول وتنظيم الأنشطة والقدرات التي تزعزع الاستقرار بطبيعتها.

 

يمكن أن يكون الاقتراح الأخير المقدم من المملكة المتحدة بشأن أمن الفضاء مرجعاً مفيداً. يهدف الاقتراح إى “الحد من التهديدات الفضائية من خلال قواعد ومبادئ السلوكيات المسؤولة” و إلى النظر في تحديات أمن الفضاء من خلال نهج تصاعدي. يطلب أحد فقرات الاقتراح من البلدان “تحديد الإجراءات والأنشطة التي يمكن اعتبارها مسؤولة أو غير مسؤولة أو مهددة” ومشاركة أفكارهم حول كيفية إدارتها. يركز اقتراح المملكة المتحدة على نهج قائم على السلوك ولا يفضل تنسيقاً مُحدداً لنتائجه يترك مرونة معقولة للدول للمناقشة والتوصل إلى نتيجة مفيدة.

 

ينبغي للدول أن تسعى إلى التعددية المبتكرة. بالنظر إلى التحديات المحيطة بمؤتمر نزع السلاح، ينبغي للدول أن تنظر في إنشاء هيئة تشبه الهيئة الحكومية الدولية المعنية بتغير المناخ لمواجهة بعض التحديات الملحة في الفضاء الخارجي. على غرار فريق الخبراء الحكوميين، يمكن إنشاء المجموعة من خلال قرار من الجمعية العامة للأمم المتحدة، ولكن لمدة عامين أو ثلاثة أعوام. يمكن تكليف مثل هذه المجموعة من الخبراء الدوليين بمراجعة التحديات العالمية التي تواجه كل دولة، بما في ذلك الحطام الفضائي وسباق التسلح في الفضاء الخارجي وقدرات مكافحة الفضاء، وإنتاج وثيقة ختامية يمكن تقديمها إلى الأمين العام للأمم المتحدة. يمكن أن تكون المجموعة منبراً شاملاً مع خبراء في السياسات والخبراء التقنيين من البلدان النامية والمتقدمة، وبالتالي توفير صوت للقوى الناشئة. ويمكن للدول أيضا أن تنظر في إنشاء مؤسسة على غرار منظمة الطيران المدني الدولي، نظرا لأهمية إدارة حركة المرور في الفضاء في معالجة شؤون الفضاء الخارجي. إن وجود مجموعة من الخبراء الفنيين يفكرون في الحلول الممكنة يمكن أن يخفف من بعض القضايا السياسية التي حالت دون توافق الآراء بين القوى الكبرى. يمكن للدول أيضاً أن تسعى إلى اتفاقيات فنية أصغر حجماً تعالج تهديداً معيناً بدلاً من محاولة المعاهدات الشاملة للجميع، والتي يصعب حشد الدعم لها.

 

تُعتبر اتفاقيات أرتميس الأمريكية مُحاولة مُبتكرة لإقامة تعاون دولي، لكن النهج الثنائي له حدود. أخذت الولايات المتحدة زمام المبادرة في استكشاف القمر من خلال سلسلة من الاتفاقيات الثنائية، مما عزز العديد من القواعد والمبادئ المنصوص عليها في معاهدة الفضاء الخارجي. على الرغم من أن دولاً مثل أستراليا وكندا واليابان والإمارات العربية المتحدة والمملكة المتحدة قد وقعت عليها، إلا أن قوى الفضاء مثل الصين والهند وروسيا لم تفعل ذلك. من المرجح أن يمنع التنافس الجيوسياسي مع الولايات المتحدة الصين من قبول هذه الترتيبات، وقد تجنبت الهند وآخرون التوقيع عليها لأنها ليست اتفاقية متعددة الأطراف تحت مظلة الأمم المتحدة. يمكن تطوير نهج أفضل لتعزيز معايير معاهدة الفضاء الخارجي في استكشاف القمر تحت رعاية كيان متعدد الأطراف.

 

على الرغم من أن النظام القديم يمثل حجر عثرة، فإن التحدي الأكبر لإدارة الفضاء الخارجي هو عدم وجود توافق في الآراء بين القوى الرئيسية التي ترتاد الفضاء. إن الإخفاق في التوصل إلى توافق في الآراء بشأن كل شيء بدءاً من التحديات الرئيسية إلى القرارات الممكنة التي يمكن العثور عليها هو أمر مثير للقلق بشكل خاص. على الرغم من وجود تحديات تقنية وقانونية وسياسية في تطوير القواعد العالمية للطريق إلى الفضاء، إلا أن العقبات السياسية هي الأكثر أهمية. ما لم يتم إيلاء اهتمام سياسي كافٍ لهذه القضية، فمن غير المرجح أن تجد الدول طريقة لتجاوز خلافاتهم. يجب على جميع البلدان النظر في نوع الفضاء المستقبلي المرغوب فيه، وما هو السلوك الذي يأتي بنتائج عكسية، وبالتالي ما هي المعايير التي يجب اتباعها من أجل مصلحتها الذاتية المستنيرة. البديل هو أن الدول لن تكون قادرة بعد الآن على اعتبار الفضاء الخارجي مشاعاً عالمياً وهو سيناريو يخسر فيه الجميع.